Четверг, 18 Апрель 2013 14:37

О понятии территориального устройства государства в конституционно-правовой науке

  • Автор(ы): Лексин Иван Владимирович
  • Информация об авторе(ах): Доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук.
  • Информация о публикации: Лексин И.В. О понятии территориального устройства государства в конституционно-правовой науке // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 2. С. 29 - 34.

Вторую проблему на пути формирования конституционно-правовой концепции территориального устройства государства представляет фрагментарность осмысления территориального устройства в отечественной науке конституционного права.
Конституционное право практически не оперирует термином "территориальное устройство государства". Поскольку конституционно-правовая наука каждого государства привязана к фактически существующему территориальному устройству, востребованными оказываются более частные понятия ("федеративное устройство", "административно-территориальное устройство", "национально-государственное устройство" и т.п.), отражающие специфику того или иного государства на определенном историческом этапе. Категория "территориальное устройство государства" подразумевает высокую степень обобщения правового материала, которая в большей степени характерна для таких научных дисциплин, как теория государства и права и конституционное (государственное) право зарубежных стран (в общей его части). Вместе с тем признание целесообразности выделения общей части непосредственно в рамках науки конституционного права <29> приводит к умозаключению о неизбежности разработки рассматриваемого понятия как конституционно-правовой характеристики не только зарубежных государств, но и Российской Федерации.
--------------------------------
<29> См.: Богданова Н.А. Целостность и структура науки конституционного права // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2001. N 2. С. 15 - 16; Она же. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 196 - 228.

Однако в отечественных исследованиях по данной проблематике в последние десятилетия практически безраздельно господствует анализ федерализма и федеративных отношений. С учетом формы государственного устройства России само по себе это обстоятельство не вызывает опасений. Однако при всем позитивном отношении к исследованию сущности и проблем федерализма нельзя не отметить не всегда оправданную увлеченность юристов политологической, социологической, экономической и иными сторонами федерализма. Плодотворность синтеза сравнительно вольного политологического, социологического или экономического содержания и скрупулезного юридического подхода к изложению материала порой вызывает сомнения. На практике такой синтез приводит к росту объема и без того не отличающихся компактностью научных трудов, новизна (для юриста) теоретической базы исследования неизбежно провоцирует излишне обильное цитирование, монографические работы превращаются в справочники по терминологии, подходам к пониманию федерации и федерализма и классификациям, в которых собственные идеи и выводы авторов теряются.
Соответственно, третьей проблемой конституционно-правовой характеристики территориального устройства государства является недоработанность специфического определения территориального (или государственного) устройства как правового явления - причем не только в конституционном праве, но и в юриспруденции в целом. Некоторые специалисты сознательно устраняются от такого определения, предпочитая ему трактовку территориального устройства не столько как явления с конкретными границами, сколько как некой широкой сферы социального и государственного бытия. Например, согласно авторитетному советскому энциклопедическому изданию категория государственного устройства используется "для характеристики территориальной (национально-территориальной) организации государственной власти (вопросы внутреннего деления государства на те или иные составные части, их правовое положение, взаимоотношения между государством в целом и его составными частями)" <30>, а С.А. Авакьян предлагает понимать под государственным устройством "внутреннюю структуру государства, его статус в целом, положение отдельных частей государства, их взаимоотношения" <31>. Сходным образом характеризовал национально-государственное устройство Д.Л. Златопольский: как "форму государственных связей между государством в целом и его частями, их правовое положение, а также характер их взаимоотношений друг с другом" <32>. Не давал строго формализованного определения государственного устройства и А.А. Мишин, ограничиваясь его характеристикой как национально-территориальной организации власти <33>.
--------------------------------
<30> Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1987. С. 83.
<31> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс; Учеб. пособие: В 2 т. М., 2010. Т. 2. С. 20.
<32> Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии: Учебник для вузов. М., 2000. С. 180.
<33> См., например: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. 14-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 4, 58, 70.

Однако большинство специалистов избирают иную методологическую установку, рассматривая территориальное устройство как единый объект исследования и давая более или менее развернутые его определения. Чаще всего в этом случае данная категория фактически описывается правоведами с социально-политических, социально-экономических сторон, но, по сути, не рассматривается как специфическое правовое явление, что довольно неожиданно и нетипично для правовой науки. Было бы странным, если бы юридическая наука характеризовала государство только как выражение политической власти, но не как субъекта права, а общественные отношения - только как форму социального взаимодействия, но не как предмет правового регулирования. Тем не менее определения территориального устройства в юридической литературе как раз обычно ограничиваются указанием свойств, не имеющих специально-юридического характера.
Например, Б.А. Страшун указывает, что "территориальное устройство, или территориальная организация, государства - это система взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью, и территориальными составными частями, точнее говоря - их населением и действующими там органами публичной власти" <34>, В.В. Иванов определяет государственное устройство как "внутреннюю территориальную организацию государства, т.е. систему его разделения на территориальные образования и систему взаимоотношений между центральной властью государства и территориальными образованиями" <35>. Такие взаимоотношения в строгом смысле не вполне корректно представлять даже как предмет правового регулирования, поскольку центральная власть (или население) не составляет единого субъекта права, равно как и территориальные образования в составе государства по умолчанию не обладают правосубъектностью.
--------------------------------
<34> Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Т. 1 - 2. Часть Общая: Учебник / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М., 1995. С. 352.
<35> Иванов В.В. Автономные округа в составе краев, областей - феномен "сложносоставных субъектов Российской Федерации" (Конституционно-правовое исследование). М., 2002. С. 19.

Отчасти распространенность таких дефиниций объясняется сложной природой описываемого явления. Критическим недостатком это не является, однако определение территориального устройства государства без использования специальных юридических категорий не позволяет выявить взаимосвязи определяемого понятия с другими правовыми явлениями.
Через такие категории территориальное устройство государства определяется сравнительно редко. Так, А.Н. Кокотов трактует государственное устройство как "проводимые в интересах граждан всей страны разделение ее территории на отдельные части; упорядочение отношений между государством и его отдельными территориальными единицами путем закрепления правового положения (компетенции) государства в целом и его внутренних территориальных составляющих; установление процедур образования, преобразования, упразднения отдельных территориальных единиц государства, установления и изменения их границ" <36>, А.В. Безруков - как "разделение (структуризацию) территории государства на определенные части (государственные образования) посредством установления их правового статуса, взаимоотношений государства с его составными частями и между последними" <37>.
--------------------------------
<36> Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 162.
<37> Безруков А.В. Конституционное право России: Курс лекций. Красноярск, 2010. С. 125.

Некоторыми специалистами предпринимались попытки определения территориального устройства государства посредством категорий правовой нормы и правового института. В частности, В.Е. Чиркин указывает, что существует "конституционно-правовой институт политико-территориальной организации государства", включающий "нормы, правовую и политическую практику, определяющие территорию и границы государства... устанавливающие способ политико-территориальной организации государства (унитаризм, федерализм, автономию, виды административно-территориальных единиц)... связанные с размежеванием компетенции между государством и его составными частями (между федерацией и штатами, между унитарным государством и автономными образованиями, между унитарным государством и административно-территориальными единицами)... нормы, правовую и политическую практику о порядке взаимоотношений государства и его составных частей" <38>.
--------------------------------
<38> Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001. С. 469.

Как представляется, на вопрос о месте в системе права совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере территориального устройства государства, однозначный ответ отсутствует. Трактовка такой совокупности как сложного, но все же единого правового института допустима, но главным образом в отношении простых государств. В сложных государствах данную совокупность можно характеризовать как правовой институт лишь с известной долей условности: несмотря на предметное единство, в содержательном отношении единство правовых норм, относящихся к разным уровням территориального устройства, может и не наблюдаться. Так, некорректно было бы заявлять о единстве правового регулирования союзных отношений в США (отношений Союза и штатов и между штатами) и внутриштатных отношений (между штатом и муниципалитетами, между центральными органами власти штата и органами управления административно-территориальными единицами, между муниципалитетами и пр.). Строго говоря, правовые нормы, регламентирующие федеративное устройство США, и правовые нормы о внутреннем территориальном устройстве штатов составляют отдельные правовые институты. Объединяют их лишь нормы-принципы, общие для государственного строя в целом (и в связи с этим более оправданной является характеристика в качестве правового института не территориального устройства государства, а государственного устройства в широком смысле <39>).
--------------------------------
<39> Например, согласно Большому юридическому словарю "государственное устройство - в ряде зарубежных государств и республик в составе РФ название комплексного конституционно-правового института, объединяющего нормы, устанавливающие систему органов государственной власти, их компетенцию, взаимоотношения, порядок формирования... а нередко также и нормы об административно-территориальном устройстве..." (Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1997. С. 125 - 126).

Применительно к Российской Федерации обозначение государственного устройства (в узком смысле) как правового института более обоснованно, чем в отношении США и других федеративных государств, субъекты которых в незначительной степени связаны требованиями федерального законодательства к их собственному территориальному делению. Однако данное обстоятельство не является достаточным аргументом в пользу обозначения территориального (государственного) устройства Российской Федерации как правового института. Для признания справедливости подобного утверждения требуется обнаружение правовых норм, которые удовлетворяли бы двум требованиям: распространяли свое действие на все общественные отношения, составляющие предмет регулирования для предполагаемого правового института, и являлись специфичными именно для данного правового института. Однако общие правовые нормы, относящиеся к территориальному устройству России, характеризуются либо чрезмерно, либо недостаточно широким предметным действием. Так, принцип разграничения предметов ведения и полномочий применим только к федеративному устройству (но не к административно-территориальному устройству субъектов Российской Федерации или к территориальной организации местного самоуправления), тогда как принцип территориальной целостности Российской Федерации, принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации логично рассматривать как принципы конституционного права в целом.
Поэтому нормативное выражение территориального устройства Российской Федерации с полным основанием можно характеризовать лишь как комплексное правовое образование, включающее ряд принципов права и правовых институтов, но не обладающее полным набором признаков правового института.
Подытоживая рассуждения о понятии территориального устройства государства, можно сформулировать довольно внушительный перечень правовых подходов к его определению. Представляется, что с юридической точки зрения территориальное устройство государства может быть корректно представлено по меньшей мере в четырех смежных аспектах:
- как предмет правового регулирования, а именно как совокупность общественных отношений по поводу разделения находящегося под суверенитетом данного государства географического пространства на территориальные единицы, установления и изменения их правового положения <40>, отношений между территориальными единицами либо между органами государственной власти и (или) местного самоуправления управления с различной территориальной компетенцией <41>;
--------------------------------
<40> Термин "правовое положение" в данном случае представляется более уместным, чем словосочетание "правовой статус", в силу применимости не только к субъектам права (учитывая, что территориальные единицы ряда категорий не обладают правовым статусом), но и к другим правовым явлениям.
<41> Словосочетание "отношения между органами государственной власти и (или) местного самоуправления управления с различной территориальной компетенцией", несмотря на громоздкий характер, является довольно удачным в плане емкости: оно охватывает отношения органов любых двух или большего числа территориальных единиц (как самостоятельных относительно друг друга, так и иерархически подчиненных) между собой и с общегосударственными органами.

- как правовую деятельность - по осуществлению названного разделения, установлению и изменению правового положения территориальных образований, по правовому регулированию названных общественных отношений;
- как нормативное выражение правового регулирования, а именно как совокупность правовых принципов и иных норм права, которыми устанавливается названное разделение, закрепляется правовое положение территориальных единиц, регулируются названные отношения;
- как результат правового регулирования, а именно как фактическое разделение на указанные территориальные единицы и фактические правоотношения между вышеназванными субъектами.
Безусловно, в каждом из этих аспектов характеристика территориального устройства государства не может исчерпываться описанием его конституционно-правового значения. Однако, признавая неизбежность существования иных (помимо конституционно-правовой) составляющих территориального устройства государства (прежде всего, административно-правовой и финансово-правовой), представить их в качестве основы данной категории по определению невозможно. Конституционно-правовая составляющая является бесспорной основой территориального устройства государства, а его понятие является предметом в первую очередь (из отраслевых юридических наук) конституционного права. В качестве предмета конституционно-правовой науки могут и должны рассматриваться характеристики территориального устройства во всех упомянутых аспектах: и как совокупности общественных отношений конституционного значения, и как совокупности конституционно-правовых отношений, и как деятельности по осуществлению конституционно-правового регулирования, и как совокупности конституционно-правовых принципов и иных норм конституционного права.


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL